農民焚燒秸稈危害多多，對此政府必須進行干預。為此，國家環保總局、農業部、財政部、鐵道部、交通部、中國民航總局等六部門，在1999年4月12日聯合發布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，禁止在機場、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市（地）級人民政府劃定的區域內焚燒秸稈。對違規者，由當地環境保護行政主管部門責令其立即停燒，并對直接責任人處以罰款，造成嚴重后果的，對有關責任人依法追究刑事責任。一些地方政府實行目標管理責任制，簽訂了秸稈禁燒和綜合利用目標責任狀，把任務落實到鄉、村，直至農戶，對焚燒秸稈制止不力、造成一定影響的要就此追究鄉、村干部的責任，同時實行了經濟獎罰措施，并向農民宣傳焚燒秸稈的種種危害。政府制定“禁燒”這一制度，目的是想通過制度的實施杜絕焚燒秸稈現象，從而減少社會損失，維護公眾的整體利益。但從目前焚燒秸稈越來越烈的現象來看，顯然政策出現了失靈，秸稈顆粒機、秸稈壓塊機專業解決農作物秸稈焚燒問題。
二、農民焚燒秸稈的經濟學分析
1．農民焚燒秸稈的外部不經濟性。大氣環境具有公共物品性質，因此容易產生“免費搭車”現象，不付出成本就能得到收益，必然導致經濟人對大氣環境的過度使用，最終會超過社會允許的合理程度，環境資源被破壞或污染的現象隨之產生。可見，環境資源的共享性是作為經濟人的農民焚燒秸稈的基本原因之一。農民焚燒秸稈帶來了巨大的外部不經濟性，即農民采取焚燒秸稈的行動使他人付出了代價（以上指出的一些危害），而他人又不能得到補償。顯然在發生外部不經濟時，私人成本小于社會成本，其差額導致環境污染程度不斷加深。把廢棄的秸稈焚燒掉，可以使農民處理秸稈的成本外溢，又不直接承擔污染的責任，農民焚燒秸稈具有轉嫁成本、逃避責任的經濟動因。
2．農民焚燒秸稈可以追求經濟利益的最大化。農民作為理性的經濟人，總是力求使自己的利益最大化，在對各種處理方法進行比較后，農民認為就地露天焚燒秸稈可以獲得自身利益最大化。
調查表明，在經濟發達的地區，秸稈作為一種劣質燃料，已被煤和煤氣所替代，失去其作為燃料的價值。隨著生產力的不斷發展，農村逐步實現了機械化，機械耕作逐步代替了牛耕，化肥代替了堆肥，秸稈作為飼料和肥料的意義已逐漸減少。由此看來，秸稈的傳統利用價值已經大大減少，成為廉價產品，焚燒秸稈的現象也就越嚴重。在這些地區，現有利用秸稈的方式工序多、成本高、費時費事、影響農時，這些原因是農民對于廢棄秸稈做出焚燒選擇的又一原因。農民利用秸稈的成本高包括兩方面的內容。一方面是利用現有的秸稈處理技術的費用成本較高，經濟上不合算。據報道，河南省的一些農村用機械進行秸稈粉碎還田，每畝費用約為15元；河北、江蘇一些地區推廣的堆漚制肥方法，處理1畝秸稈的投資也要15元左右。另一方面是利用秸稈的機會成本較高，農民投入秸稈利用中的勞動所獲得的收益較低，而將同樣的勞動投入到其它經營活動中收益會更高，這種比較很難用統計數字來說明，往往是農民根據其實踐活動得出的經驗總結。在現有的經濟技術條件下，對農民來說，把廢棄的秸稈焚燒掉是效率最高、最經濟合算的處理辦法，農作物秸稈可以經過秸稈顆粒機、秸稈壓塊機壓制成生物質顆粒燃料，這樣做不僅做到了農作物秸稈的綜合利用，而且還能使老百姓的收入增加，何樂而不為呢。
3．禁燒難以使外部不經濟性內部化。農民焚燒秸稈“節約”了自身治理污染的私人成本，而使社會付出了社會成本，即私人成本的社會化，由焚燒秸稈所帶來的環境問題引起的社會成本要遠遠大于私人成本，這顯然不公平。解決的措施只有禁止露天焚燒，即私人成本內部化。就全社會而言，可以較小的投入挽回較大的損失，所以政府理所當然地提出了“禁止在機場、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市（地）級人民政府劃定的區域內焚燒秸稈”的規定，這種規定可增加社會總福利，對于違反規定的要接受罰款甚至承擔刑事責任。然而農民并不情愿地采用其它方法，因為他們認為“就地露天焚燒”是最經濟的。另外，由于農村幅員遼闊，農田分散，客觀上造成制度實施成本太高，執行難度較大，農民會利用規定執行過程中的客觀困難違規操作，逃避罰款，從而達到“最經濟”。當然政府可以通過加大執法力度和懲罰力度來監管農民焚燒秸稈的行為，但考慮到廣大農民的現狀，對焚燒秸稈進行過重的處罰并不現實可行。如此看來，通過簡單的“禁燒”這一制度，難以實現外部不經濟性的內部化。
三、開展秸稈綜合利用技術革新是防止農民焚燒秸稈的最佳選擇
只有符合農民收益最大化原則，農民的行為才會為之而改變。要從根本上解決秸稈焚燒問題，關鍵在于如何提高秸稈的經濟價值。目前我國利用秸稈的方式主要有還田利用、飼料化處理和氣化應用等。
1．秸稈還田利用。實踐證明，秸稈還田能有效地增加土壤的有機質含量，改良土壤，培肥地力，特別有利于提高土壤中的磷、鉀養分。由于我國人均占有耕地面積少，機械化程度低，耕地復種指數高，倒茬時間短，給秸稈還田利用帶來困難，常因翻壓量過大、土壤水分不夠、翻壓質量不好等原因，出現妨礙耕作、影響幼苗生長等現象。由于這些限制因素和不良反應，目前秸稈直接還田利用的推廣阻力大，從經濟利益的角度考慮，這也是無可非議的。因此在推行秸稈還田技術時，必須考慮各地的實際條件。
2．飼料化處理。我國已把該技術列為農業部重點推廣的10項實用技術之一。但秸稈氨化處理存在著一些問題，如氨的利用率低，造成了資源的浪費；氨化飼料的氨釋放到空氣中，會對環境造成一定的污染；成本較高，每氨化1000公斤秸稈，約需尿素40公斤；和其他加工方法相比，投入較高。
3．秸稈氣化集中供氣。從可持續發展的角度看，秸稈是可利用且潔凈的能源資源，將在未來能源結構中起到重要的作用。事實上，將秸稈轉化為高品位能源，建設中小規模的集中供氣系統，不僅減少對礦物燃料的依賴，而且在技術上也日趨成熟，經濟上也切實可行，目前已建設推廣115個示范工程。當然在推廣過程中也出現了一些問題，例如投資費用、秸稈原料供應的季節性。對于投資費用這一使推廣效果不理想的問題，政府很有必要給予經費支持，提供啟動資金，從稅收、貸款和財政補貼方面給予支持，并開展技術培訓。
四、環境經濟手段
農民露天焚燒秸稈屢禁不止的主要原因在于“禁燒”制度使農民處理秸稈的成本上升，而制度實施成本較大。如能提高秸稈在農民手中的價值，給農民帶來可觀的收益，農民就會自然而然地放棄焚燒秸稈的行為。
政府鼓勵秸稈利用新技術的開發應用是一個好辦法。但目前政府對秸稈利用新技術的獎勵或鼓勵措施未能有效地體現，使得從事秸稈利用新技術的經營者無利可圖，最終無法經營。目前的獎勵措施主要有稅收減免、貸款優惠、財政補貼等。根據實際情況來看，這種體現政府對有關單位或個人保護環境、合理利用資源活動的扶持措施還沒有完全納入法制化管理的軌道，因此，要盡早完善將資源綜合利用獎勵制度法律化。應當給秸稈利用新技術的生產者適當的補貼以刺激其利用廢棄物的積極性。由于對秸稈進行綜合利用，消除了外部不經濟效應，因此應該給經濟主體進行補貼。環境經濟手段（補貼手段）的應用，目的在于引導經濟當事人從影響成本效益的角度對所采用的方法進行選擇，以便最終有利于環境保護，其實質就是建立一種能利用經濟因素調動人們保護環境積極性的機制。當然，確定合適的補貼率，補貼的實施過程注意避免尋租行為的危害，對這種手段能否達到最佳的經濟效率和環境效果起著關鍵的作用。
